Завдання, функції, права і принципи діяльності правозахисних організацій

Правозахисні організації (ПО) - це особливий вид недержавних неприбуткових організацій, діяльність яких спрямована на утвер­дження й захист прав і свобод людини, ефективний контроль за їхнім дотриманням державою, її органами і посадовими особами. ПО сприяють зменшенню організованого насильства, здійснюваного державою.

Для цього вони працюють одночасно в трьох напрямках:

1) захист прав людини в конкретних випадках (ця допомога по­винна бути безкоштовною для заявника), громадські розслідування фактів порушень прав людини державними органами;

2) поширення інформації про права людини, правове виховання;

3) аналіз стану з правами людини.

Усі три напрямки тісно взаємозалежні, робота тільки в одному із трьох напрямків, кажучи взагалі, не може бути, на мій погляд, ефек­тивною. Якщо займатися тільки захистом громадян, то правозахисні організації приречені на вічну боротьбу з державою при патерналізмі, що зберігається у суспільстві, незнанні людьми своїх прав та інстру­ментів їхнього захисту і законодавства, що, як і раніше, несе загрози правам людини. Правове виховання і викладання прав людини, знання своїх прав, національних і міжнародних механізмів їхнього захисту необхідні для успішного відстоювання своїх прав і утвер­дження правової свідомості. Аналіз стану з правами людини передба­чає аналіз законодавства, судової й адміністративної практики, їхньої відповідності нормам міжнародного права, спостереження за законо­давчим процесом, ініціювання необхідних змін у законодавстві і правозастосувальній практиці. Для проведення такого аналізу необхідне знання міжнародних договорів у галузі прав людини, внутрішнього законодавства і судової практики інших країн, «м'якого» права, зок­рема, практики Європейського суду з прав людини.

Було б дуже доб­ре, якби існувала мережа організацій, що займаються тільки одним ключовим правом наприклад, тільки правом на життя; або тільки правом на захист від катувань і жорстокого поводження; або тільки свободою виявлення поглядів, тобто свободою поглядів, свободою слова і свободою інформації; або тільки свободою совісті і т. п. Проте правозахисних організацій (маються на увазі громадські організації що займаються хоча б одним із трьох зазнач. напрямків) же мало, тому вони змушені займатися розглядом найрізноманітніших прав людини, працюючи в режимі пожежної команди із непередбаченими викликами. Більш ефективній роботі сприяє спеціалізація ПО, коли вони, обравши одне або декілька ключових прав, займалися ними систематично і глибоко з року в рік.

Але перед тим, як говорити більш детально про правозахисні ор­ганізації, необхідно дати визначення усіх термінів, які використовуються: що розуміється під правами людини, від кого їх захищаю: хто, власне, порушник прав людини.

Слід зауважити, що чіткої несуперечливої концепції прав людини - не існує. Її можна було б збудувати, якщо прийняти суто ліберане трактування прав людини, тобто розуміти їх тільки як так звані права першого покоління - громадянські (або особистісні) та політичні.

До громадянських прав відносяться право на життя, на захист від рабст­ва, від катувань, від безпідставного арешту, затримання або вигнан­ня, право на рівність перед законом, на справедливий суд, на приватність, на свободу пересування, право на притулок, на свободу думки, совісті і релігії, на свободу вираження поглядів.

До політичних прав належать: свобода мирних зібрань і свобода асоціацій, право на участь в управлінні, право обирати і бути обраним. Формулювання цих прав йдуть від Джона Локка, пройшли через буржуазні револю­ції, потрапили до Декларації прав людини і громадянина і Американського Білю про права людини та були кодифіковані у Загальній де­кларації прав людини і Міжнародному пакті про громадянські і політичні права в майже не зміненому вигляді. В термінології Джона Ло­кка усі ці права є природними, тобто належать усім людям по праву народження, просто тому, що вони люди.

Слід підкреслити, що йдеться про права особистості, а не якогось колективу, і у якості порушника розглядається виключно держава.

В основі концепції прав людини міститься три положення:

1. будь-яка влада в державі має бути обмеженою;
2. кожна людина має свою об­ласть свободи, на яку держава зазіхати не вправі;
3. якщо держава порушила цю область свободи, людина повинна мати можливість оскаржити це порушення в суді, який примусить державу перервати порушення і компенсувати збитки, які були нанесені порушенням. Таким чином, права людини - це зони свободи, які мають бути вільні від регулювання державою (це визначення належить Ф.Гайєку). При такому підході зручно використовувати поняття негативних прав, тобто заборон державі порушувати зони свободи. Що ж до правозахисних організацій, то можна чітко визначити їхню місію - охороня­ти ці зони свободи від експансії держави, захищати людину від орга­нізованого насильства, яке здійснює держава. При цьому, якщо при­родні права переходять в статус юридичних, тобто закріплені в зако­ні, то з'являється можливість захищати їх за допомогою визначених законом процедур. Наприклад, гарантування прав людини в Консти­туції вже уможливлює юридичний захист прав людини через Конституційний чи звичайний суд в залежності від того, як збудована кон­ституційна система. В українській Конституції ці права гарантовані статтями 21-41.

Описана концепція прав людини одразу перестає працювати, якщо розширювати поняття прав людини і додати до них так звані права другого покоління, які з'явилися у Загальній декларації прав людини під тиском Радянського Союзу та його сателітів, - соціальні, економічні та культурні права. Вони включають право на соціальне забезпечення, на працю, на рівну оплату за рівноцінну працю, на від­починок і дозвілля, право на достатній життєвий рівень, право на освіту, право на участь у культурному житті суспільства та інші. В Конституції України вони гарантуються статтями 42-54. Ці права мають вже зовсім іншу природу. Їх називають позитивними, оскільки вони накладають на державу позитивний обов'язок їх забезпечити. Прибічники ліберальної концепції прав людини кажуть, що ці права взагалі не можна називати правами людини - вони вже не універса­льні, не всезагальні, не невідчужувані, і, найголовніше, вони мають бути реалізовані державою а не людиною, це обіцянки держави зро­бити людям «хороше життя» - забезпечити їх робочими місцями, до­статнім рівнем життя, що означає достатній рівень харчування, житла та одежі, кваліфікованою медичною допомогою, достатнім соціаль­ним забезпеченням в старості, тощо. Але, зауважимо, забезпечити ре­алізацію цих прав можливо тільки у випадку отримання грошей від тих, хто їх заробляє, а потім справедливого і правильного розподі­лення отриманих коштів. Жодного позитивного прикладу такого ґа­тунку в так званих країнах народної демократії ми не бачили, а бачи­ли, навпаки, дещо протилежне.

Отже, більш прийнятною видається ліберальна концепція прав людини, яка й має бути покладена в основу діяльності правозахисних організацій.

Це не означає, що правозахисні організації мають ігнорувати права другого покоління, тим більше, що вони закріплені в нашій Конституції (хоча, на мою думку, це було помилкою, і в подальшому Конституцію доведеться змінити, гарантії цих прав переформулювати - наприклад, так, як це зроблено в Конституції Польщі, де ці права гарантуються не для усіх, а для соціально слабких), Міжнародному пакті про соціальні, економічні та культурні права (Україна є його учасником) і Європейської соціальної хартії (Україна на шляху при­єднання до хартії). Але говорити про реалізацію цих прав можна, як­що тільки декларативні норми (сформульовані як наміри, побажання) цих документів підкріплені нормативними актами, які, наприклад, визначають, що в цій країні с достатній рівень життя. Інакше незро­зуміло, що г порушенням цих прав, і ці порушення не можна оскаржити в суді, отже, ст.8 Конституції, яка декларує, що констатуй норми є нормами прямої дії, виконати для цих прав неможлива ким чином, в наших умовах ці права є суто декларативними ва їх реалізувати не в змозі. Але для правозахисних організацій залишається великий простір для утвердження мінімальних норм. держава має визнати і забезпечити, для захисту від дискримінації у реалізації цих прав, для боротьби з порушеннями законодавства, яке певною мірою реалізує ці права (нарахування пенсій, допомоги інвалідам, багатодітним родинам, тощо).

Слід визнати, що прибічники розширення концепції прав людини мають свої сильні аргументи. Оскільки праця невіддільна від право на життя і право на працю - речі взаємопов'язані; якщо де ва не бере на себе обов'язок забезпечити бодай на мінімальному рівні це право, а людина слабка і не може сама собі це право забезпечити, вона відкидається на обочину життя. Як же можна тоді говорити про соціальну державу? Крім того, є відома теза про неподільність прав людини. Людина єдина, є істотою соціальною, і усі її права, які відображають різні іпостасі людини, не можна розділити. Вони потрібні людині в комплексі. Якщо людина не буде мати можливості працювати і заробляти, навіщо їй фундаментальні свободи? Крім того, заперечується теза, що позитивні права на відміну від негативних пов'язані з рівнем багатства суспільства: кажуть, що багато прав першого покоління, такі, як, наприклад, право на справедливий суд, на рівність перед законом, в бідному суспільстві захистити також не можна. І взагалі, чому права першого покоління є негативними? Те ж право на справедливий суд   -  хіба воно негативне? Воно означає пози­тивний обов'язок держави забезпечити рівний доступ до правосуддя та існування справедливого і безстороннього суду. Заборона кату­вань означає позитивний обов'язок держави провести швидке, неупереджене і ефективне розслідування повідомлень про катування. Забо­рона державі безпідставно і свавільно порушувати свободу людини означає позитивний обов'язок держави захистити ці права у випадку порушення, тобто один орган державної влади має виправити поми­лки іншого органу державної влади, який припустився порушення. Не можна не визнати ці аргументи серйозними.

У другій половині XX сторіччя з'явилась концепція прав третьо­го покоління, прав народів. Право народів на самовизначення навіть потрапило до пактів ООН 1966 року. Хоча слід зауважити, що це право не забезпечене процедурно в міжнародному праві і є дуже не­безпечним в практичній площині. Була спроба запропонувати третій пакт, який кодифікував би ці права - на самовизначення, на розви­ток, на чисте довкілля, але вона виявилась невдалою. Хоча деякі з цих прав були включені до Африканської Хартії прав людини 1971 року. Ці права ще більш далекі від юридичного закріплення, ніж пра­ва другого покоління. З теоретичної точки зору тут ще більше пи­тань.

Але це не означає, що колективні права треба відкидати. Якщо визнавати, що захист прав людини - це діяльність, спрямована на мі­німізацію організованого насильства, здійснюваного державою, то кроки на захист якихось груп, які пригноблюють, - це загалом корек­тний підхід.

Спробуємо розглянути більш докладно і точно за формою пред­мет контролю ПО, завдання ПО, їх функції і права, принципи їхньої діяльності, маючи на увазі розробку в майбутньому спеціального за­кону «Про громадські правозахисні організації».

Предметом контролю ПО є поточна державна політика в галузі прав людини, рішення, дії (бездіяльність) державних органів та їх по­садових осіб, у результаті яких порушуються права і свободи людини, або створюються перешкоди для здійснення людиною своїх прав і свобод, або людина незаконно залучається до виконання яких-небудь обов'язків або незаконно притягається до відповідальності. Ці пору­шення, перешкоди і примус можуть бути системними, тобто стосува­тися не однієї людини, а групи людей, тому ПО розглядають заяви і скарги як фізичних, так і юридичних осіб, включаючи звернення гру­пи людей, або проводять розслідування за власною ініціативою.

ПО покликані вирішувати такі задачі:

1. Захищати права і свободи людини, що закріплені в Конститу­ції і національному законодавстві (включаючи міжнародні договори, згода на обов'язковість яких дана парламентом);

2.  Бути джерелом інформації про права людини для народу та органів влади, підвищувати рівень освіченості в галузі прав людини, заохочувати становлення цінностей і розвиток настанов, що сприя­ють повазі і усвідомленню прав людини;

3. Аналізувати стан з правами людини у своїй країні і її окремих регіонах.

Для вирішення цих завдань ПО необхідно виконувати такі функ­ції:

1.1. Розгляд заяв фізичних і юридичних осіб, або їхніх асоціацій, про недотримання прав і свобод людини, закріплених у Конституції, міжнародному праві і національному законодавстві;

1.2. Інформування подавця заяви про його права і наявні можли­вості їхнього правового захисту і сприяння йому в доступі до цих за­собів;

1. 3 Здійснення посередницьких функцій для відновлення пору­шених прав і свобод за допомогою погоджувальної процедури;

1.4. Проведення громадських розслідувань фактів порушень прав людини (як по заявах фізичних і юридичних осіб, так і за власною іні­ціативою);

1.5.  Направлення заяв (від імені заявника або від свого імені) компетентним органам для вирішення по суті;

1.6.  Звернення від імені заявника або від свого імені в суд і між­народні організації;

1.7. Участь у судовому процесі з метою захисту і відновлення по­рушених прав і свобод заявника;

1.8.  Прийняття висновків за результатами проведеного громад­ського розслідування;

1.9. Винесення громадського осуду і громадського попередженні органам і (або) особам, чиї дії (бездіяльність) призвели до порушення прав і свобод людини;

1.10. Публікація висновків у ЗМІ.

2.1. Збір, підготовка і поширення інформаційних матеріалів, що включають:

внутрішнє законодавство (у тому числі імплементоване міжнаро­дне право), що стосується прав людини, коментарі до нього, відпові­дні адміністративні і судові рішення та їх тлумачення вищими судо­вими органами;

внутрішні механізми захисту прав людини;

міжнародні правові документи з прав людини і коментар до них;

міжнародні механізми захисту прав людини;

інформацію про діяльність самої правозахисної організації і її власні публікації.

2.2.  Створення просвітницьких друкарських, аудіо-, фото- і ки-номатеріалів про права людини для масового споживача і спеціаль­ного призначення;

2.3.  Розробка навчальних планів, методик і програм викладання прав людини для різноманітних соціальних і фахових груп;

2.4.  Проведення спеціалізованих семінарів з прав людини для представників так званих «професій ризику» (співробітників органів внутрішніх справ і служб безпеки, службовців пенітенціарних закла­дів та установ, адвокатів, суддів, прокурорів, військовослужбовців, лікарів, журналістів, профспілкових діячів, соціальних робітників), представників законодавчої і виконавчої гілок влади, пов'язаних із створенням і виконанням законодавства, що стосується прав людини;

2.5. Організація різноманітних публічних кампаній і акцій із ме­тою утвердження прав людини в суспільній свідомості: конкурсів на кращий твір про права людини і конкурсів малюнків та фотографій для школярів, олімпіад для студентів, спеціальних заходів, присвяче­них Дню прав людини, Дню політв'язня і т.д.

право виносити рекомендації державним органам за результата­ми розслідування й оцінювати дії державних і недержавних органів у цій галузі;

право на вільний доступ до законотворчої роботи: право одер­жувати проекти законів від Комітетів парламенту, право брата участь в обговоренні законопроектів на засіданнях Комітетів, право звертатися до суб'єктів законодавчої ініціативи;

право на участь у розробці державних програм, що стосуються викладання і досліджень у сфері прав людини, і їхньої реалізації в школах, вузах та в інших інституціях з фахової підготовки державних службовців;

право бути присутніми у судових засіданнях і засіданнях інших державних органів із питань захисту прав і свобод людини, право ма­ти доступ до протоколів таких засідань і знімати з них копії;

право на одержання офіційних доповідей, що держава повинна направляти органам і комітетам ООН, ОБСЄ, Ради Європи й інших міжнародних організацій;

право передавати зібрану інформацію про порушення прав лю­дини, власні аналітичні матеріали органам влади, засобам масової інформації, а також міжнародним організаціям, якщо ця інформація не містить відомостей, що становлять державну або іншу, що охоро­няється законом, таємницю.

Принципи діяльності ПО такі:

1. ПО утверджують і захищають права людини незалежно від її раси, статі, громадянства, етнічного або соціального походження, май­нового або іншого положення, посади, роду і характеру занять, місця проживання, мови, релігії, політичних і інших переконань.

2.  Право на вмотивовану відмову заявникові в задоволенні його скарги. Цей принцип означає, що ПО мають певну свободу розсуду, вони, на відміну від держави, що зобов'язана захищати права люди­ни, приймають до розгляду скарги, якщо вважають, що їхні зусилля призведуть до відновлення порушених прав і свобод людини, допо­можуть запобігти незаконній діяльності або бездіяльності державних органів і посадових осіб або припинять таку діяльність, або хоча б будуть привертати увагу суспільства до цих порушень. При цьому відмова повинна бути старанно вмотивована. Мабуть, це найважча справа в роботі ПО - відмовити людині, яка просить допомоги.

2. Відкритість і гласність. Діяльність ПО повинна бути відкритою і прозорою для громадськості. На мій погляд, була б природною під­готовка річних звітів про діяльність організації, що включають, крім змістовної частини докладний фінансовий звіт із зазначенням джерел фінансування і витрат отриманих коштів.

4. Ненасильство. Звичайно, бувають часи (нацистська Німеччи­на, СРСР у період 1917-1953 р.р.)> коли збройна боротьба проти дер­жави виправдана, але це вже сфера діяльності, далека від інституціоналізованого захисту прав людини.

5. «Не нашкодь!». Цей принцип означає, що потрібно діяти так, щоб не погіршити становище об'єкта (жертви) порушенням прав лю­дини. Він випливає також із того, що головна мета правозахисної ак­тивності - мінімізація рівня насильства в суспільстві.

6. Незалежність від політичної позиції. Для правозахисника принципово, щоб у громадському житті були відбиті і ліві, і праві, тобто всі напрямки політичної думки і соціальної активності. По-моєму, правозахисні організації зобов'язані бути принципово безпар­тійними і не повинні підтримувати ту або іншу партійну платформу у виборчих кампаніях, політичний вибір повинен залишатися справою особистого вибору кожного члена правозахисної організації. На мій погляд, члени правозахисних організацій не повинні бути членами політичних партій і депутатами парламенту.

7. Незалежність від суспільної думки. Суспільна думка може ціл­ком підтримувати ідеї, далекі від прав людини і загрозливі для них. Наприклад, суспільна думка в будь-якій країні підтримує страту, пра­возахисні ж організації засуджують її застосування і борються за її скасування.

8. Чесність, максимальна достовірність і об'єктивність інформації. Цей принцип означає, по-перше, неможливість думати одне, а гово­рити інше, і, по-друге, роботу за формулою англійського суду: «гово­рити правду, усю правду і нічого, крім правди». Це одна з основних відмінностей між правозахисною і політичною діяльністю. Для полі­тика, у кращому випадку, характерно говорити правду, але не всю. А ту інформацію, що може виявитися шкідливою для своєї партії, мож­на і приховати. Відома формула «...але це наш сучий син» для право-захисних організацій цілком неприйнятна. Вони повинні прагнути до об'єктивності інформації, навіть якщо ця об'єктивність не свідчить на їхню користь.

9. Скромність. Цей принцип менш ясний і важко піддається фор­малізації. На жаль, в останні роки розвинулося явище, що можна бу­ло б назвати «правозахисним туризмом», коли людей, що називають себе правозахисниками, важко почути в рідній країні; з'явилися орга­нізації, що іменують себе правозахисними, які постійно влаштовують конференції з пишними бенкетами - у злиденній країні це, на мою думку, неприпустимо.

10. Незалежність правозахисник організацій від держави. Оскіль­ки ПО є опонентами держави, вони повинні бути максимально неза­лежними від неї, насамперед, у фінансовому плані. На мій погляд, правозахйсні організації не повинні субсидуватися за рахунок держа­ви і не повинні одержувати якісь спеціальні пільги, крім установлених законом для всіх недержавних неприбуткових організацій. Проте не­залежність не повинна переходити в конфронтацію. Мене бентежить прокурорський стосовно держави тон багатьох правозахисників, їхнє прагнення в усьому звинуватити владу. Джерело порушень прав лю­дини - сама людина і ті структури, що вона створює. Але людям вла­стиво шукати причини своїх бід де завгодно, крім як у самих собі.

11. «Чесне співробітництво неоднодумців». Цей принцип взаємо­дії правозахисних організацій з державою сформулював у 1988 р. Сергій Ковальов. В усьому тому, у чому я згоден із владою, я готовий із нею чесно співробітничати, а коли вона допускає помилки, я буду протистояти їй, використовуючи наявні законні методи.

12. Врахування інтересів усіх сторін, пов'язаних із конфліктом, у тому числі державних органів. Це один з основних принципів у конф-ліктології - чітке розуміння того, що гармонія в суспільстві настає не тоді, коли інтереси всіх його членів збігаються (такий збіг і неможли­вий, і неприродний), а тоді, коли однаковою мірою шануються і вра­ховуються інтереси всіх зацікавлених сторін.

13.  Сприяння державі в захисті прав громадян. Зауважимо, що правозахисник не може не бути державником, оскільки права людини мають на меті обов'язки держави щодо їх дотримання. Як сказала ві­дома американська правозахисниця Кетрин Фідпатрик, «без справед­ливих законів, незалежних судів і професійних адвокатів боротьба за права людини - це елементарна боротьба за гласність: обнародуван­ня інформації про злочини в надії зачепити совість або, принаймні, викликати стурбованість серед владних структур». Тому доти, поки держава здатна на діалог, правозахисні організації повинні його вес­ти. Характер діалогу визначають сформульовані вище принципи «че­сного співробітництва неоднодумців» і «врахування інтересів усіх сторін», а тема його - реальне дотримання державою прав людини, пріоритет яких проголошений усіма посттоталітарними країнами. Тому стара формула правозахисту в тоталітарний період - «захист прав громадян від організованого насильства, здійснюваного держа­вою» - повинна бути доповнена: «і сприяння державі в забезпеченні і захисті прав громадян».

Не менш специфічні відносини правозахисних організацій з ін­шою частиною громадянського суспільства, що можуть бути далеко не безхмарними. Недержавна організація захищає інтереси певного колективу, конфлікти інтересів у суспільстві неминучі, і правозахисні організації за природою своєю повинні залагоджувати ці конфлікти. Фактично ПО повинні відігравати роль буфера між суспільством, державою і різноманітними суспільними групами. Можна було б порівняти їх з імунною системою організму. При цьому, кажучи зага­лом, не виключена ситуація, коли правозахисники будуть відстоюва­ти інтереси держави у випадку загрозливої поведінки яких-небудь ек­стремістських, радикальних структур громадянського суспільства.

Однією з великих проблем представляється легалізація правозахисних організацій. Очевидно, що не державний орган повинний ви­рішувати, чи є дійсно правозахисною організація, що так себе нази­ває. Очевидно, це повинно визначатися правозахисним співтоварист­вом у цілому, наприклад, в особі національної асоціації правозахисних організацій, а орган державної влади може тільки оформити рі­шення цієї асоціації. Повинна бути описана процедура прийняття но­вої організації в асоціацію, так само, як і ряд інших вимог, що визна­чають порядок роботи ПО: кодекс професійної етики, декларація прав і обов'язків і ін. Але нам ще треба до створення такої асоціації дорости.

                                                «Права людини», №16 (200), 1-15 червня, 2000 р.

.